关于《零售商供应商公平交易管理办法（送审稿）》的起草说明
文章类型： 原创 内容分类 ： 政策
（一）零供矛盾激化引发社会问题。近年来，零售行业发展迅速，丰富了人民的生活，繁荣了市场，对促进商品流通、扩大消费发挥了积极作用。随着零售行业的快速发展，以及社会生产供过于求局面的形成，零售商在销售终端占据优势地位，零售商往往利用这种优势地位，在与供应商交易过程中损害供应商的合法权益。最为典型的是普尔斯马特连锁企业拖欠供应商货款案例。2004年底以来，普尔斯马特连锁企业因长期拖欠供应商货款，物业租金和员工工资，其设于全国18个省（区、市）的46家店铺相继倒闭。北京、河北、四川、云南、新疆等地发生多起供应商哄抢货物、静坐、请愿、上访，甚至打砸该企业办公场所等群体事件，严重影响社会稳定。党中央、国务院对此高度关注。2005年4月以来，温家宝、罗干、吴仪等国务院领导同志相继作出重要批示。国务院责成商务部会同有关部门针对不法零售商占压、骗取供应商货款的问题，建立风险预警机制，制定相关规定，建立和完善零供双方公平交易秩序，确保社会稳定，构建和谐发展的经济社会。
（二）对零供关系暴露出的不公平交易监管乏力。零售商、供应商之间的矛盾，突出地表现为三个方面：一是“霸王合同”普遍存在。一些零售企业滥用销售终端的优势地位，强迫广大中小供应商接受不公平格式合同条款，损害供应商的合法利益；二是不规范收费现象严重。零售商通过向供应商收取名目繁多、数额巨大的各种费用，将自身经营成本转嫁给供应商，或变相索要商业贿赂，使供应商不堪重负；三是零售商长期拖欠供应商货款。一些零售企业对供应商货款久拖不还，恶意占压供应商货款开设新企业或分支机构，进行快速扩张。这种扩张是建立在缺乏自有资金、占压他人资金基础之上的，一旦资金断链，必然导致企业关闭，乃至破产。更有甚者，个别零售商打着连锁经营的旗号，在骗取银行贷款、供应商货款后，即卷款潜逃或以经营不善为由关闭企业。这些现象使得供应商的生存发展受到严重威胁，极易引发过激行为，严重影响社会稳定。据深圳市供货商联合会统计，1995年以来，仅深圳倒闭的各类零售企业就多达124家，损害了数万家供应商合法权益。
我国目前规范零售商供应商交易的规定散见于《合同法》、《反不正当竞争法》等法律，这些法律的规定较为原则，条文不系统，针对性不强，并且对交易中出现的一些新问题尚无相应的规定，规制乏力。
（三）体现合同公平性。我国《合同法》规定，合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给对方；应当遵循公平原则确定各方的权利和义务；提供格式条款的一方应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务；等等。如上所述，在零售商与供应商签订的合同中，不公平现象普遍存在。由于担心失去交易机会，供应商在多数情形下不得不接受有失公正、条件苛刻、违反自身意愿的合同。在零售商供应商交易过程中，如何贯彻《合同法》的公平原则，使处于优势地位的零售商与处于弱势地位的广大中小供应商所签合同体现平等互利性，使广大中小供应商合法权益受到真实有效的保护，具有现实意义和法律意义。
（四）维护和促进公平竞争。大型零售企业占据销售终端优势地位，一些零售商滥用这种优势地位，向供应商收取不合理费用，拖欠、占压货款，从而获得供应商大量资金，并用供应商的资金开设新店或作其他投资，实现无成本扩张。这就使得不具备优势地位的中小零售商在市场竞争中处于不利的局面，其市场竞争力被进一步削弱。同时，中小供应商受零售商不公平交易的影响，将比强势品牌供应商损失更多的商业利润，也在竞争中处于不利的局面。另外，近年来个别零售商为了赢得市场，或抵制竞争对手进入市场，限制与其合作的供应商向竞争对手供货。所有这些行为都破坏了公平竞争秩序，直接损害了相关零售商、供应商的利益，最终必将损害消费者的利益，应当明令予以禁止。
（五）保护消费者权益。零售商与供应商之间的交易行为与消费者的利益密切相关，如果任由零售商不规范收费，有可能使不堪重负的供应商转嫁费用，提高商品价格或降低商品质量，损害消费者的权益。零售行业处于社会商品流通的终端，上游联系着成千上万的供应商，每个供应商又联系着成百上千的职工，零售商与供应商又联系着贷款银行，如果不对占压供应商货款问题采取必要的预防和监控措施，一旦零售商因为资金问题倒闭破产，将会产生连锁反应，对经济发展、社会稳定造成巨大的负面影响。因此，亟需制定相应的规定，建立风险预警机制，规范零售商的行为。
（六）一些发达国家及我国台湾地区有关规范零供关系的规定。国际上，一些发达国家十分重视规范零售商与供应商的交易关系，制定了专门的规定，我国台湾地区公平交易委员会也专门颁布了两个重要规范，值得借鉴。
——在规范零售商向供应商收费行为方面。1978年日本公平交易委员会规定：零售企业收费时，让供应商负担的活动费用只限于对方做商品广告时；让供应商负担的店内改装费只能专门用于对方销售；所有费用负担必须有供应商文字上的同意并且不能超过对方的利润；不能以开店、上市、合并的理由向供应商收取负担金；让供应商负担活动费用时要充分说明活动的效果；在契约书中必须明示风险负担、回扣、对方承担的费用等等。我国台湾地区2005年8月26日修订的《行政院公平交易委员会对于流通事业收取附加费用案件之处理原则》规定：流通事业（即零售商）向供货厂商请求负担附加费用，应就附加费用之项目、用途、金额(或计算标准)等事项，事先与供货厂商进行协商，并订立书面契约；流通事业以直接扣减货款方式，收取供货厂商应负担之附加费用者，宜事先提供扣款账单之明细数据，始得办理扣款等等。
——在规范零售商向供应商结算货款方面。1992年修订的《法国商法典》规定：对于易腐败变质的商品，要求每月逢10号的后30天内交款；肉制品，要求交货后的20天内付款；酒精饮料自交货后月末30天内或自交货之日起75天内付款。如买卖双方未规定付款期，付款期视为30天。买卖双方在合同中必须规定，如到期不能支付货款，应缴纳滞纳金，滞纳金不应低于法定利率的1.5倍；如未规定滞纳金金额，则在欧洲中央银行利率基础上加7%交付等等。2000年5月1日生效的德国《反不道德支付法》规定，客户在收到账单30天后或在账单规定的付款截止日后30天仍未付款，债权人可加收超过银行贷款利率5%的滞纳金。如客户在收到连续3次催帐警告后仍置之不理，债权人可向地方法院申请强制执行。
——在规范零售商与供应商其他交易关系方面。2002年3月17日开始实施的英国《超级市场执业准则》规定，如果没有向供应商书面发出合理的通知，超市不得要求降低已协定的价格或提高已协定的折扣；超市不能直接或间接要求供应商支付其促销成本；如果利润低于预期，超市不能要求供应商给予补偿；超市的仓储损耗不能要求供应商支付等等。2005年5月，日本公平交易委员会发布了《关于大规模零售企业在与供货厂商交易中采取特定不公正交易方法的告示》，在禁止零售企业向供货厂商不正当退货、不合理压价、不正当使用供货企业的员工、收受不当经济利益以及禁止零售企业在要求被拒绝时采取对供货企业不利的行为、对向公平交易委员会举报的供货企业采取不利行为等方面作出了规定。2005年8月26日，我国台湾地区发布修订后的《行政院公平交易委员会对于流通事业之规范说明》，明确将零售商“限制交易相对人商品售价”、“限制交易相对人之营业区域”、“限制交易相对人之交易对象”等行为列为限制竞争或妨碍公平竞争的行为；将零售商“要求交易相对人给予最优惠价格”、“下架或撤柜之条件或标准未明确化”、“不当计算缺货罚款”、“退货条件或标准未明确化”、“不当退货之行为”等行为列为影响交易秩序或显失公平的行为。
（七）应将国内各地规范零供关系的规定上升为全国性规定。针对零售商与供应商交易关系中日益突出的问题，我国部分省市已经根据本地实际情况出台了一些地方性规范。2002年9月上海市出台了《关于规范超市收费的意见》；2004年12月北京市出台了《北京市商业零售企业进货交易行为规范(试行)》；2005年以来，杭州、沈阳、武汉、重庆、乌鲁木齐等地相继出台了规范商业零售企业进货交易行为的有关规范性文件等等。这些规范性文件的出台，对缓和零供矛盾，维护公平交易秩序发挥了积极作用。但是，由于这些文件属于地方性规定，并且大多是推荐性的自律规范，缺乏罚则，没有强制力，施行的效果并不理想。各省、市供应商纷纷呼吁，国家应当抓紧总结各地的有益经验，尽快出台相关规定。近年来，每年“两会”期间，都有全国人大代表、全国政协代表提案要求，制定相关规定，规范和改善零供关系。
2005年春节，吴仪同志在视察北京市场时，肯定了北京市出台的《北京市商业零售企业进货交易行为规范（试行）》，并指示陪同的商务部领导，要求商务部将地方经验予以总结，适时出台全国性规定，促进零供合作，促进零售行业健康有序发展。
二、《零售商供应商公平交易管理办法》起草的主要过程
为了落实国务院领导同志的指示，2005年春节后，商务部市场体系建设司着手《零售商与供应商进货交易管理办法》（以下简称《办法》）起草工作。期间，赴北京、上海等地开展专题调研；多次召开零售商、供应商、专家学者、政府部门、行业协会等参加的座谈会，听取意见，同时，研究了几十份不同的零售商与供应商签订的合同，总结了北京、上海等地有关零售商与供应商进货交易的规范性文件和做法，借鉴了国外的相关规定，对《办法》草案进行了反复论证。市场建设司还两次就《办法》征求了部内条法司、商业改革司、市场运行司、全国整规办等司局的意见。
2005年9月14日，商务部、公安部、税务总局、工商总局等四部门联合发布了《关于印发整治商业零售企业恶意占压、骗取供应商货款欺诈行为专项行动工作实施方案的通知》（商建发〔2005〕464号），明确将起草、制定《零售商与供应商进货交易管理办法》列为专项整治工作的一项重要任务，并由几个部门联合发布。
之后，商务部市场建设司会同发展改革委、公安部、税务总局、工商总局等部门的有关司局组成部际协调小组办公室，共同对《办法》进行了论证修改。在此基础上，10月31日～11月20日，专项整治部际协调小组办公室将根据各部门反馈意见修改后的《办法》征求意见稿，通过商务部政府网站公开征求意见。
征求意见稿公布后，社会反响热烈。截止11月30日，社会公众对《办法》提供了160条网上意见、70条网友评论、54封电子邮件、17份传真和1封信函，许多省市商务主管部门向商务部提交了对《办法》的具体修改意见。期间，商务部黄海部长助理专门召开座谈会，听取北京、天津等部分省市商务主管部门对《办法》的意见。
根据社会各界的意见，部际协调小组办公室对《办法》进行了修改，将《办法》更名为《零售商供应商公平交易管理办法》，并于2005年12月底以商务部办公厅函再次征求了发展改革委、公安部、税务总局、工商总局的意见，形成了《零售商供应商公平交易管理办法（送审稿）》，共计30条。
三、《办法》的指导思想和原则
制定《办法》的指导思想是：贯彻《合同法》、《反不正当竞争法》，规制零售商滥用采购、销售优势地位，维护公平交易秩序，倡导零供双方互惠互利、合作共赢，建立正常、良好的商业伙伴关系，从而更好地维护消费者合法权益，构建和谐商业环境。遵循的原则是：“适度监管、合法规范、公平交易、和谐合作、共同发展”。
起草过程中，始终以建立和维护公平交易秩序为出发点，以《民法通则》、《反不正当竞争法》等法律倡导的公平交易立法精神为指导，针对交易过程中存在的问题，尽可能作出具有可操作性的规定，使零售商、供应商在交易过程中能够直接引用相应的条款主张和保护自己的合法权益。《办法》并非保护处于弱势地位的中小供应商，而是通过《办法》的相关规定，消除零售商与供应商的不平等交易现象，推动零售商与供应商的互利合作，维护公平交易秩序，维护消费者权益，促进经济发展。
四、《办法》的主要内容
（一）规制零售商、供应商的显失公平、妨碍竞争行为
《办法》明令禁止了零售商的六种显失公平行为和两种妨碍竞争行为。《办法》规定，零售商与供应商签订特定商品的供货合同，双方就商品的特定规格、型号、款式等达成一致后，零售商不得拒绝接收该商品，但具有可归责于供应商的事由，以及经供应商同意、零售商负责承担由此产生的损失的除外；零售商不得对供应商直接向消费者、其他经营者销售商品的价格予以限制，不得对供应商向其他零售商供货或提供销售服务予以限制等。
此外，《办法》还明令禁止了供应商的三种显失公平、妨碍竞争的行为，规定：供应商供货时，不得强行搭售零售商未订购的商品；不得以低于成本的价格向零售商出售商品，不得限制零售商销售其他供应商的商品。
（二）规范零售商的收费行为
首先，《办法》强调零售商未向供应商提供服务的，不得向供应商收取费用。零售商向供应商收取促销服务费的，应当事先征得供应商的同意，订立合同，明确约定提供服务的项目、内容、期限；收费的项目、标准、数额、用途、方式及违约责任等内容。
其次，《办法》明确规定了除合同另有约定外，零售商收取促销服务费的时间应在取得经营场所的房屋所有权或租赁权之后，且不得早于提供相应服务前30日。零售商收取促销服务费后，应当按照合同约定向供应商提供相应的服务，不得擅自中止服务或降低服务标准。零售商未完全提供相应服务的，应当向供应商返还未提供服务部分的费用。
再次，《办法》通过列举和概括相结合的方式，禁止了六种零售商的不合理收费行为，规定零售商不得以签订或续签合同为由收取费用；不得未提供促销服务，以节庆、店庆、新店开业、老店重张、企业上市、合并等为由收取费用等等。
（三）规范零售商的货款结算行为
针对货款支付账期过长的问题，《办法》规定，零售商、供应商可按商品的属性，在合同中明确约定货款支付的期限和条件。零售商以购销方式销售商品的，货款支付期限不得超过收货后60日。双方对支付货款期限、条件没有约定或约定不明的，零售商应当在收货后30日内向供应商支付货款。除合同另有约定外，零售商以代销、代购、联营等方式销售商品的，应当在商品销售后30日内向供应商支付货款。
针对供应商对账难、查账难的问题，《办法》规定，除法律法规规定及合同约定，或供应商没有提供必要单据外，零售商、供应商应当及时对账，零售商应当根据对账结果及时向供应商支付货款。供应商的货款结算账户变更但未及时通知零售商，以及供应商提供的货款结算单据不符合合同约定，导致货款迟延支付，因此造成的损失由供应商自行承担。
针对零售商恶意拖欠货款的问题，《办法》规定，零售商不得以占压供应商货款作为融资手段，不得因出现下列情形拖欠供应商货款：（一）供应商的个别商品未能及时供货；（二）供应商的个别商品的退换货手续尚未办理；（三）供应商的商品未达到零售商指定的销售额；（四）供应商未与零售商续签供货合同；（五）零售商提出的其他违反公平原则的事由。
（四）其他维护公平交易的规定
《办法》第九条对零售商向供应商退货的问题作出了规定，第十条对零售商不当使用供应商员工的问题作出了规定，第十二条对商业贿赂的有关民事责任问题作出了规定，等等。
（五）查处及综合治理措施
首先，《办法》规定，各地商务、价格、公安、税务、工商等部门依照法律法规及有关规定，在各自的职责范围内对本办法规定的行为进行监督管理。
其次，《办法》规定，对涉及面广，情况复杂的违法行为，各部门应密切配合，加强信息沟通，协同查处。商务主管部门应会同相关部门对零售商供应商公平交易行为实行动态监测，进行风险预警，及时采取防范措施。
再次，《办法》规定了举报受理制，即零售商违反本办法有关规定的，任何单位和个人均可向零售商所在地的商务、价格、税务、工商等部门举报。有关部门应当接受举报并及时对举报事项核查，举报事项属于本部门查处范围的，应当依法予以处罚，情节严重的，可向社会公告；举报事项不属于本部门查处范围的，应当及时将举报情况转送有关部门核查。县级以上商务、价格、税务、工商等部门发现零售商涉嫌骗取供应商货款的，应当将犯罪线索及时移送当地公安机关。
此外，《办法》还注意发挥行业协会的自律作用，通过行业协会加强货款结算问题的风险预警，鼓励行业协会建立磋商机制，促进零售商、供应商加强沟通，和谐合作，共同发展。
五、需要特别说明的若干问题
2005年11月初《办法》上网公开征求意见期间，社会各界对《办法》提出了许多宝贵意见和建议，意见主要集中在以下四个方面：一是货款支付期限等问题属于民事法律关系，行政权力不宜过多干预，建议删去《办法》的有关规定，并且鉴于政府应定位于对不公平交易行为进行规制，建议将标题修改为《零售商供应商公平交易管理办法》；二是《办法》缺少相应的罚则，没有明确具体查处的部门及处罚内容；三是目前零售商向供应商收取的价外费用存在金额过高的问题，建议《办法》规定价外收费的最高比例；四是建议商务主管部门与工商行政管理部门共同制定合同范本，并加大施行力度，规范零售商与供应商的合同关系。
（一）关于民事行为与行政干预的问题
民商事法律有三个重要的基本原则，一是自由原则，即民事主体有权自由确定民事权利和义务的内容；二是自愿原则，即民事主体从事民事行为意思自治，任何人不得将自己的意思强加给对方；三是公平原则，即民事主体进行交易时，双方的权利义务应当对等，任何一方不得免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利。如果合同一方占有明显的优势地位，置对方的合法利益于不顾，片面偏袒己方利益，甚至打着合同的旗号，保护己方不当利益，强迫对方违背真实意思签订合同，则合同自愿原则、公平原则已不复存在，自由原则也没有任何意义。
因此，《办法》一方面充分尊重当事人的合同自由，在修改的过程中删去了属于民事法律调整的内容，但对违反公平交易的行为作出了明确规定，进行必要的行政干预，以维护当事人的合法权益，并将标题修改为《零售商供应商公平交易管理办法》。
（二）关于货款账期问题
货款结算问题是零售商与供应商能否友好合作的前提，也是致使零供关系恶化的导火索。据中国连锁经营协会公布的《中国零售商和消费品制造商工商合作调查研究报告》，在快速消费品企业关心的主要问题中“信用良好，不拖欠货款，付款结算准确无误”连续三年（2002年、2003年、2004年）排名第一，关注率达到96%以上。目前，国内无论是外资还是内资零售商都存在账期过长的问题，原本可以当日结算的日配商品，零售商在合同中规定一个月后才向供应商支付货款；原本可以当月结算的快速消费品，零售商规定两个月、三个月之后才支付货款；对于其他一些商品，零售商甚至直接规定了货款账期是150天、六个月。更为严重的是，账期届满之后，许多零售商经常以各种理由拖延支付货款，或者找各种借口乱收费用、剋扣货款，以致有些供应商在零售商将其商品售出后，非但不能得到货款，反而还要向零售商交纳各种费用。为此，《办法》从货款对账、支付货款最长期限、禁止占压供应商货款的典型行为等方面，对零售商的货款结算行为进行规范。《办法》制定过程中，起草小组专门就能否规定帐期问题征求了国务院法制办法制协调司的意见，有关负责同志认为，《办法》作为部门规章，可以从政府倡导的角度，对货款结算账期作出规定。
（三）关于罚则问题
作为部门规章，《办法》有权根据有关法律法规的规定，对违反《办法》的行为处以警告及一定数额的罚款。在9月底10月初征求相关部门意见的原稿中，就曾明确了负责查处违反《办法》规定行为的部门、具体处罚措施。考虑到相关部门的职责存在交叉，根据最近一次征求各部门意见时工商总局提出的意见，增加一条规定：“零售商违反本办法规定，法律法规有规定的，依照法律法规规定处罚；法律法规没有规定的，责令改正，有违法所得的，处违法所得三倍以下罚款，但最高不超过三万元；没有违法所得的，处一万元以下罚款；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。前款规定的行政处罚，由零售商所在地商务、价格、公安、税务、工商等部门在国务院规定的职权范围内决定。”
（四）关于收费最高限额问题
零售商向供应商收取价外费用的前提条件是零售商提供了服务。在现实生活中，费用的数额应是综合零售商提供服务所支出的成本、服务给供应商带来的利益等多种因素，由零售商与供应商协商确定。由于商品不同、服务不同、销售额不同，费用的数额千差万别，没有也无法确定一个统一的标准。因此，《办法》将收费的具体数额作为一种民事行为，由当事人自由约定，不作过多的行政干预。
（五）关于合同范本问题
根据有关法律法规和国务院职责分工，商务主管部门是零售行业主管部门，工商行政管理部门是合同主管部门，规范零售商与供应商合同行为需要两个部门通力合作，为此，《办法》规定，鼓励零售商、供应商采用合同签订地省级商务主管部门和工商行政管理部门共同推荐的合同示范文本。
（六）关于《办法》的局限性
虽然《办法》从多个方面入手，对规范零售商供应商公平交易作出相关规定，但是，《办法》作为部门规章有其一定的局限性。首先，《办法》的处罚力度不够。按照国务院有关规定，部门规章最高只能设定三万元的罚款，而零售商向供应商收取各种费用，向每家供应商动辄收取上万元，拖欠货款更是多达几十万，甚至上百万，三万元的行政罚款，难以起到威慑作用。其次，《办法》的监管措施有限。众多供应商因为零售商资金断链倒闭，导致大量货款无法追回的一个重要原因，是供应商与零售商之间的信息不对称，供应商无从了解零售商相关财务信息，不能及早采取防范措施。并且，零售商准入门槛低，连锁企业开设店铺也无特别要求。要求零售商向相对人披露财务等重大经营信息，以及对零售商尤其是连锁零售企业准入限制等问题，如无上位法规定，规章则不能作出相应规定。因此，制定《办法》仅仅是规范零售交易秩序的第一步，要切实解决零供交易中存在的问题，防范风险，还需提高立法层次，尽快制定相关行政法规。
